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電信業的重復建設和有效競爭
2005/6/17

據報道,在今年的全國政協會議上,原聯通董事長楊賢足委員在小組討論會上指出:“電信網絡存在嚴重的重復建 設和資源浪費,其浪費數額相當于建幾個三峽了!币皇て鹎永,電信行業重復建設問題引起關注。其實對這個問題大家早已司空見慣,各地區桿線林立、基站并立的情形隨處可見,如果將其用于農村普遍服務可能我國電信網的服務水平會大有改觀。目前電信網絡重復建設主要體現在干線光纜、通信管道、接入網、移動基站等幾個方面。而且這些重復建設都是基于“同一個婆婆”,這讓楊賢足委員困惑已久,也是國資委、信息產業部等政府部門最棘手的問題,更是一直困擾中國電信業如何實現有效競爭的一個非常突出的問題。這里發表黃博士對避免電信業重復建設、實現有效競爭的高見。

主持人英子

按照有效競爭框架,規模性行業需要在規模經濟和競爭效率之間實現平衡,從而既發揮市場競爭效率,又尊重行業規模。電信業就是這樣一個行業,其理想的市場結構目標就是實現有效競爭;诖,我們再來分析重復建設問題,實際上包括幾個方面:第一,市場競爭主體是否具有產權同一性;第二,重復建設帶來的競爭效率是否超過競爭主體規模經濟損失;第三,基礎電信市場是應該基于設施競爭還是純業務層面競爭。

我國電信業重復建設問題首先表現為同一產權主體(國家)的重復投資和重復建設。競爭主體產權同一性是我們判斷重復建設的第一個標準,在不同產權主體之間展開競爭的時候,我們不會輕易說市場存在重復建設問題,畢竟沒有重復建設就沒有競爭。但是如果競爭主體源于同樣的出資人,這是不折不扣的重復建設。我國電信業重復建設問題是伴隨著我國電信業打破壟斷、引入競爭的市場結構改革而出現的,一家企業何談重復建設。隨著中國聯通的進入,中國電信的兩次拆分,以及中國鐵通的建立,我國電信市場在各業務領域(衛星通信除外)都出現了至少兩家以上的競爭主體。由于都是國家投資,這也就意味著,國家在固定、移動業務進行了重復投資和重復建設。當然,在電信市場沒有對其他性質資本開放的前提下,通過國有企業之間的競爭也能夠改善市場結構、增進社會福利。但是,國有資本在同一領域重復投資、重復建設本身是一種非理性經濟行為,而且隨著競爭的加劇,這種重復建設帶來的資源浪費超過競爭帶來的效率,重復建設問題凸現。按道理,競爭主體同屬國家控股,可以通過出資人控制實現電信網絡共享。但實際情況并非如此,主要原因是資產所有權與控制權的分離、控制權不可轉讓、投資行為與風險責任的不對稱等,這導致國有電信企業重復建設不但不能緩解,反而問題更加突出。

如果不同產權主體之間展開競爭,是否重復建設問題仍然存在?重復建設當然存在,但是不是重復建設問題,需要認真剖析。沒有重復建設就沒有競爭,從這個意義上講,重復建設是一件好事,是市場競爭題中應有之義。至于是不是重復建設問題,這要看競爭帶來的效率是否超過競爭主體因此而導致的規模經濟損失。對于電信業而言,各運營商分別投資建網展開競爭,通過競爭帶來資費下降、業務普及、新業務不斷涌現、服務質量不斷提升,這對于全社會而言是一種福利增進。同時,由于電信業全程全網、聯合作業,要求體現網絡的規模經濟。在網絡容量滿足業務需求的前提下,由單網承載所有同類業務比由多網分別承載這些業務更經濟,也就是說,競爭帶來了規模經濟損失。這時就需要比較競爭帶來的效率和競爭導致的規模經濟損失,如果競爭效率超過規模經濟損失,網絡的重復建設是值得的,或者說不存在重復建設問題;如果競爭效率低于規模經濟損失,表明網絡建設過度,或者說存在重復建設問題。實踐中,很難準確地比較競爭效率和規模經濟損失,也很難定量判斷多少家運營商投資建網不會帶來重復建設問題、超過多少家就會導致重復建設問題。所以在電信業打破壟斷、引入競爭的改革實踐中,各國都表現出“摸著石頭過河”的特點,通過逐步引入競爭,既促進市場效率、又避免重復建設問題。但是,即便如此,對于技術不斷進步和市場不斷發展的電信業而言,誰又能夠準確地預知到和恰當推進到最優的競爭程度———既最大地促進了競爭效率、又沒有帶來重復建設問題。隨著電信業競爭不斷深化,重復建設問題開始顯現。2000年以來的電信網絡泡沫的破滅,去年以來美國電信業的兼并重組,表明市場開放就會帶來電信網絡重復建設問題,當然問題的解決也需要市場機制本身、而不是政府管制機構的判斷。

在競爭環境下,電信競爭可以基于設施競爭,也可以只是純業務競爭。比如1996年美國電信法對于本地競爭提出了三種模式:自建網絡競爭、租用在位運營商網絡實施競爭、業務轉售。電信網絡重復建設問題引發我們對于電信網絡本身的思考,為了實現有效競爭,電信網絡在其中承擔什么樣的功能——基于設施、還是設施共享?基于設施,業務提供不受限于競爭對手,競爭似乎更充分,但是存在互聯互通問題,而且網絡設施投資過多導致重復建設問題。設施共享,沒有網絡設施重復建設之虞,也沒有網絡互聯互通的問題,但是如何保證網絡設施有效提供存在問題。通過設施共享實現業務的競爭,即所謂“網運分離”,這可以說是電信有效競爭的一種理想模式。但是由于業務運營商與網絡設施提供者之間的分離,使得業務生成與網絡設施有效提供之間存在斷層,并且網絡設施提供成為壟斷性環節。這要求對網絡設施提供者進行監管,保證設施及時、充分、有效提供,并要求設施租賃費用基于成本,這對于電信管制者而言是一大挑戰。這實際上就是對電信壟斷環節如何有效治理的問題,而在電信改革和發展史中,這一問題一直沒有能夠有效解決?梢哉f,如果對于網絡設施壟斷治理問題不能有效解決,基于設施競爭還是業務競爭的現實選擇,電信網絡重復建設問題也就存在現實可能。

為了治理我國電信業重復建設問題,國家相關部門(主要是國有資產管理機構、電信行業主管機構)采取了一些措施,比如通過控制許可證發放來限制競爭主體數量、鼓勵企業進行網絡資源共享、用戶駐地網試點改革等,一些企業也根據實際情況進行了一些資源合作共享,這些都從一定程度上緩解了重復建設問題。但正如以上分析,我國電信業重復建設問題主要表現為國有資產重復投資及國有企業之間的非理性競爭,根本解決之道還有賴于產權改革。至于由于市場競爭帶來的重復建設問題,一是競爭主體數量問題,二是競爭模式的問題,這需要通過市場競爭本身去尋求解決。

(人民郵電報)
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